【内容提要】近几年俄罗斯教育的形势有所好转，却遇到了严重的经费危机。为了解决这一危机，于1997年实行了经济改革：允许私人办学，鼓励学校创收，国家按学生人数拨款，实行教育贷款和教育保险，对经济困难地区设专项教育拨款，让地方政府承担部分教育经费，有效地缓解了教育经费不足的危机。

　　【作者简介】孙明良

　　1997年是俄罗斯大力推行教育改革的一年。这年6月和10月，俄罗斯联邦普通教育和职业教育部部长基涅列夫就新一轮的教育改革发表了看法。10月，教育部又公布了教改方案，有人称之为基涅列夫方案。基涅列夫说，这次教育改革的重点，是“教育领域的经济改革”。本文重点介绍这次教育改革的背景、原因和内容。

一 、
　　十月革命后，苏联党和政府就非常重视教育事业。苏联以教育发达、普及程度高、质量高闻名于世。苏联之所以有仅次于美国的科技力量，也是因为有发达的教育作基础。今天的俄罗斯教育正是继承了苏联时期的丰厚遗产。1991年苏联解体、俄罗斯独立后，由于经济危机、政局动荡，教育也受到很大影响。例如，教育经费紧张；人们热衷于挣钱，不愿学习。但近几年，教育形势也渐有好转，教育改革在加紧进行。正如基涅列夫所说，教育的“变革速度越来越快，规模越来越大”。近3年来，愿意学习的人数增加了。高考和中等专业学校的入学考试的竞争十分激烈。无论是在高校还是在中等专业学校，专业设置更趋合理，更加合乎实际需要。基涅列夫说：“在学习内容上人们的兴趣在逐渐转向文科。无论是在中等学校，还是在高等学校，学生学习文科的时间都增加了将近1/3. " “改革的实用主义和增加青年获得升官、发财技能的情况明显增长。职业教育中的变化最为明显。经济、财政、法律、经营和新型通信技术方面的专家培养迅速增加。" ]社会学家谢普金娜说：“随着向市场经济过渡，对接受高等教育的看法自然也更为现实，人们越来越意识到学好外语、熟练地运用电脑和掌握经营管理的必要性。" 这一切，都说明俄罗斯教育近几年出现了某些新气象。

二 、
　　尽管俄罗斯教育在某些方面有所好转，但是，要取得进一步发展，仍然有一个巨大的制约因素，那就是教育经费严重短缺。基涅列夫在1997年6月说：“无论是教育家本身还是舆论界对今天的教育状况都不满意。问题可以归纳为一个--这就是教育经费不足。”经费危机成了教育进一步发展的瓶颈。俄罗斯自独立以来，国家教育拨款一直与维持教育系统的正常运转所需相距甚远。例如，按已通过的1997年国家预算，教育拨款仅为18.5亿卢布，只能满足所需经费的1/3. 近几年，由于经费太少使教育陷入了多方面的困境。

　　首先，使学校的“物质基础日益恶化”。全国有2.8万所(约占43%)幼儿园需要改建和大修，都无经费。近5年，对修建普通学校校舍的拨款缩减了3/4。农村学校的扩建实际上已经停止。小学，特别是农村小学的数量有所减少。校舍缺乏，40%～45%的小学生不得不在两班或三班制的学校里学习。因缺乏校舍，每年有150万6岁儿童不能上学。1 250所(为32.7%)职业学校需要大修和改建，却经费无着。这类学校“保护性项目伙食经费只拨给计划规定的50%，非保护项目的拨款只完成17%. ”许多学校严重缺乏教学设备、桌椅、教具，甚至教科书。1992～1996年的5年间，国家没有给中学和大学的教科书供应拨一个卢布，教育部门只能以挪用其他开支等办法解决。1994～1996年出版的教学用书只能满足70%。由于学校交不起费用，经常被停止供水、供电和供暖。物价涨幅明显大于助学金涨幅。

　　其次，教师的工资太低。1996年1月23日颁布生效的《俄罗斯联邦教育法》即新《教育法》规定：高校教师的工资要高出工业部门工作人员平均工资的1倍，中学教师的工资不得低于工业部门工作人员的平均工资。但由于国家拨付的教育经费少，这一规定根本不能兑现。实际上，教师的平均工资比国民经济领域的平均工资低25%～30%，而且工资增加的幅度也低于物价上涨的幅度。因此，教师的生活水平在下降，即使如此，还常常拖欠教师的工资，有的地区欠达2～3个月之久。1997年1月16日，基涅列夫在俄罗斯联邦政府主席团会议上作报告时说：至今，国家拖欠教育工作者的工资总数已达7亿卢布，而且还在增加。这些情况引起了教育工作者的严重不满。不断发生罢教和其他形式的抗议活动。在圣彼得堡曾有60所职业学校罢教。有的教师甚至绝食抗议。

　　教师待遇太低又导致师资不足。在苏联时期，高等师范院校为数众多。目前俄罗斯有140所高等师范院校，每年可培养出数量可观的毕业生，但75%的毕业生并不从事教师职业，而是改行干别的工作，主要原因是教师工资太低。经费短缺甚至影响了教育部本身的正常工作。一位记者甚至苦涩地说：在政府的所有部门中，教育部是最不幸的，因为没有经费，所以经常被停电，停用交通工具，不能按时发工资，被迫出去募集钱财。

三 、

　　为了解决教育领域的经济困难，1997年6月和10月，基涅列夫就提出了一些教改主张。10月，教育部又公布了教改方案，主要内容如下。

　　第一，允许私人办学。基涅列夫说，允许私人资本进入俄罗斯教育系统，这是教育领域的经济改革决定的。这将减轻正在经历困难时期的各级预算的负担。既然目前的国立学校不能满足人们的要求，那么就应当鼓励建立私立学校，它们的毕业证书应当具有同等法律效力。不应当把私立学校看作是一种竞争，而应该看作是我们教育制度的补充和组成部分。实际上，基涅列夫是在重申新《教育法》的规定和精神。该法规定，就办学体制而言，俄罗斯有三种类型的学校：一是由国家权力和管理机关办的国立(公立)学校；二是由地方自治机关办的地方学校；三是由个人、社会组织、宗教团体等办的非国立即私立学校。必须经过有关部门的鉴定和批准，获得办学许可证者，才有权利创办私立学校。私立学校也有权获得国家和地方拨款，而且数额不低于当地同类国立和地方学校的拨款标准。这显然是国家鼓励个人和社会团体办学的重要措施。尽管如此，允许私人和社会团体办学仍然是为教育事业的发展开辟了一个新的经费来源，从而有利于克服教育界的经济困难，有利于教育事业的发展。基涅列夫反复强调，对私人和社会团体办学，应该支持和鼓励。

　　第二，鼓励学校多方增加经济收入。为此，教改方案给大多数学校以法人地位，即独立经营主体的地位(这种学校此前不到10%)。这将使他们能够开设记名账户，可以把从联邦政府和地方政府预算中得到的教育资金、学校自己挣得的资金和校外捐款等打进这些账户。教改方案允许学校放手进行商业活动。例如，他们可出租10%的场所、创办产业、对超标准学时收费，等等，并可享受税收优惠。但有关部门要对学校的收入进行严格监督，防止收入落入私人腰包。校长年底必须提交一份财务报告，汇报学校账户上的资金收支情况。

　　第三，国家对学校按学生的人数给予财政拨款。中小学校，每一名学生可以得到320万～350万卢布。大学生要多些。这笔拨款包括教职工的工资、学生的餐费、设施设备损耗费及其他日常开支。允许学生选择学校和转学。如果学生转学，经费也随之转移。这样，学校得到的经费数额，将决定于就读学生数。在此规定下，学校为了吸引更多的学生，取得更多的经费，必然聘请优秀教师，提高教学质量，改善教学设施和设备，改善学生生活和学习条件。由于这项措施有利于各个学校之间的竞争，从而有助于整个教育质量的提高。

　　第四，加强助学措施。例如，“发展‘教育的’消费信贷系统”，即由银行在企业提供担保的情况下向企业职工家庭提供教育贷款。又如，实行“教育积蓄保险制度”。有了这种保险制度，学生家长只要在数年间向保险公司缴纳少量的保险金就可以保障子女的学习费用。

　　第五，国家预算设专项拨款，“用于支付那些在国家长期补贴地区的学校的正常费用。"

　　第六，“把教育领域经济方面的很大一部分职能转交给俄罗斯的州和自治区等主体，比如出版中小学教科书等。普通教育和职业教育部今后只负责教科书基本内容的审核批准，印刷发行将交给地方直接负责。"

　　基涅列夫说：这次教育领域的经济改革要用3年完成，第一年就应当产生明显的效果。他对这次改革和整个俄罗斯的教育持乐观态度。他说，由于改革的方向总的来说是正确的，教育条件将逐步得到改善，教育形势不久就会好转。